ARCHIVÉ : Commentaire N° 47 : L'environnement et les nouveaux concepts de la sécurité

Commentaire N° 47 est archivée.

Berel Rodal

Août 1994
Non classifié

Note du rédacteur : Les questions d'environnement ne sont plus que de simples sujets d'actualité intéressant les médias. L'environnement, comme l'a dit carrément un commentateur, c'est où nous vivons. Dans le Commentaire de ce mois-ci, M. Berel Rodal, conseiller et auteur à Ottawa, attire notre attention sur une situation alarmante, soit le fait que les questions d'environnement figurent elles aussi sur «la liste des menaces pour la sécurité nationale et internationale» et sont maintenant «des facteurs primordiaux dans un cycle endogène d'appauvrissement, de répression et de migration de masse». L'auteur termine en donnant des exemples qui illustrent comment des mécanismes internationaux et le «renseignement» traditionnel peuvent être utilisés pour mettre un frein à un problème de plus en plus universel.

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Comment est ce que les questions d'environnement prennent une dimension "sécuritaire" (par opposition à l'aspect "protection de l'environnement")? Vu leur importance croissante en tant que facteurs sous-jacents de conflits frontaliers, d'affrontements culturels et raciaux, de guerres et d'autres formes de dissension, les questions d'environnement figurent maintenant sur la liste des menaces pour la sécurité nationale et internationale et semblent en outre avoir des répercussions plus directes et plus fondamentales sur la sécurité : elles peuvent en effet provoquer des tensions qui rendent les sociétés ingouvernables et menacent la viabilité politique et physique des communautés, en plus d'engendrer de nouveaux dangers stratégiques. Plus précisément, les questions d'environnement peuvent avoir une incidence sur la sécurité parce qu'elles s'ajoutent à des sources de conflit et d'instabilité plus traditionnelles, soit les préoccupations classiques liées à la politique et au renseignement; font peser sur des intérêts des Canadiens qui sont d'une importance littéralement vitale une nouvelle menace stratégique directe; influent sur le processus intellectuel et politique que constitue le fait de repenser et de redéfinir nos concepts de la sécurité nationale et de la sécurité internationale; et parce qu'elles augmentent l'utilité et l'importance du renseignement pour la politique gouvernementale.

Les questions d'environnement et les préoccupations traditionnelles en matière de sécurité

Il faut s'attendre à ce que les changements climatiques et la dégradation de l'environnement s'ajoutent manifestement aux sources classiques de conflits et d'instabilité que sont les préoccupations traditionnelles liées au renseignement et à la politique. Parmi les grandes questions qui figurent dans le programme mondial pour la prochaine décennie et au delà, l'environnement est bien en vue en tant que facteur de précipitation ou d'aggravation. En plus des changements climatiques et de la dégradation de l'environnement, le programme porte sur les points suivants : la croissance démographique et la migration transfrontalière; l'accès aux ressources stratégiques, surtout le pétrole et l'eau; la prolifération des armes, en particulier des moyens de destruction massive; le terrorisme; les guerres régionales et les conflits intercommunaux; et, de façon plus générale, les tensions «Nord-Sud» engendrées par l'écart qui existe entre le monde industrialisé et les pays économiquement sous-développés, et qui a de fortes chances d'augmenter.

La disponibilité de l'eau représente vraiment un «intérêt vital» pour la consommation, l'agriculture et l'industrie, et elle risque de devenir de plus en plus problématique en raison de la pollution, de la déplétion et de la croissance démographique. Dans la plupart des pays, les sources les plus importantes d'approvisionnement en eau sont situées à l'extérieur des frontières. Selon les données de l'ONU, 75 % ou plus du territoire de quelque 50 pays se trouve dans des bassins fluviaux multinationaux où vit plus d'un tiers de la population mondiale, une situation susceptible d'être à l'origine de nombreux conflits.

Les causes écologiques sont de plus en plus des facteurs primordiaux dans un cycle endogène d'appauvrissement, de répression et de migration de masse. La dégradation de l'environnement et ses répercussions sur l'habitat, l'économie et l'État exacerberont les tensions engendrées par le déséquilibre démographique et accroîtront les risques de conflits tant directement qu'indirectement. La croissance démographique contribue aussi beaucoup à la dégradation accrue de l'environnement, à la diminution de la productivité de la terre et de la disponibilité de l'eau, et à l'accélération du déclin économique. Les grandes migrations transfrontalières qui en résultent nuisent à la stabilité intérieure des sociétés du Tiers-Monde, dans des régions qui sont déjà enclines aux conflits internes et entre États. De concert avec d'autres, ces nouveaux facteurs occasionnent des déplacements de personnes assez importants pour avoir une incidence sur les sociétés, la politique et les événements stratégiques à l'échelle mondiale.

La croissance démographique, traitée parfois (confusément) comme une question «d'environnement» en soi, restera une caractéristique du Tiers-Monde. Selon les estimations, d'ici l'an 2025, deux démocraties industrialisées seulement feront partie des vingt pays les plus peuplés de la planète. Le Nigéria sera plus populeux que les États-Unis et l'Iran, plus que le Japon, et la population de l'Éthiopie sera le double de celle de la France.

Les pays d'accueil industrialisés, y compris le Canada et les États-Unis, ont de plus en plus tendance à renforcer les restrictions qu'ils imposent à l'immigration, alors que, pendant ce temps, les gouvernements du Tiers-Monde facilitent la migration vers l'Occident. Les obstacles à la migration irritent. Une action militaire pourrait devenir nécessaire pour endiguer les déplacements de populations et forcer les gens à retourner dans leur pays. Dans les pays d'immigration, qu'il s'agisse de Hong Kong et de la Thaïlande ou de la France, de l'Italie et de l'Allemagne, les migrations de masse, réelles ou prévues, ont déjà manifestement des répercussions. Les réactions négatives engendrées par les changements démographiques et culturels dus à l'immigration risquent de compromettre l'ouverture et la qualité mêmes des démocraties, car elles minent la légitimité des institutions politiques en place et suscitent un soutien accru aux partis extrémistes. Si ces tendances s'intensifient, les démocraties industrialisées risquent de redevenir des sociétés plus fermées, plus nationalistes et plus xénophobes, ce qui compromettra peut-être la grande liberté de mouvement des capitaux, des gens et des idées sur laquelle reposent la prospérité et la paix actuelles.

Dans les pays de l'ex-bloc soviétique, le développement industriel, l'extraction des ressources et les politiques énergétiques, y compris la sécurité nucléaire et l'élimination des déchets, ont laissé un héritage écologique désastreux qui menace réellement d'envenimer les relations entre les États, par exemple, pays qui partagent le Danube (telles la Hongrie et la Slovaquie), ou pays situés tout près de dangereuses centrales nucléaires ex-soviétiques (par exemple, les Autrichiens qui vivent près de réacteurs ex-soviétiques plus vieux, du type de ceux de Tchernobyl, situés dans la République tchèque), ou encore, pays qui, tel le Canada, sont touchés par la pollution, nucléaire ou autre, des régions arctiques ex-soviétiques. Lors de la guerre du Golfe, les déversements de pétrole et la destruction de puits de pétrole ont fait apparaître le ciblage délibéré de l'environnement comme un aspect de la guerre, et l'«écocide» comme un équivalent moral et juridique possible du génocide et des crimes contre l'humanité.

Selon des études qui font autorité, l'Union soviétique se serait effondrée dans une large mesure à cause de la façon dont elle a traité l'environnement. Catastrophique en soi, la dégradation de l'environnement a été un facteur fondamental du déclin spectaculaire de la santé publique. La pollution est devenue un thème important lors des élections. La corruption et le caractère fermé du système ont été considérés comme la source de l'incapacité de la société soviétique à faire face à une crise grave qui va en s'intensifiant.

Une nouvelle théorie

Une théorie semble se développer, selon laquelle le respect de la souveraineté nationale ne devrait pas empêcher l'intervention de tierces parties dans des cas tels que la situation des Kurdes en Iran ou les grandes famines. En effet, différentes voix, qui vont de celle du Secrétaire des Nations unies dans son Programme pour la paix à celle de Bernard Kouchner, ex-ministre français responsable de l'aide humanitaire, parlent de devoir d'ingérence dans les cas de ce genre. Il serait illogique que la communauté internationale n'applique pas ce droit (ou devoir) à la protection des intérêts de l'environnement dans le monde — une perspective qui accroît les inquiétudes des pays dont les avis et les intérêts diffèrent sur les notions occidentales du développement durable, et qui doit être considérée comme une source possible d'antagonisme entre le Nord et le Sud. La dégradation de l'environnement pourrait susciter des conflits soit directement, soit en raison de l'utilisation de forces armées par les pays industrialisés pour intervenir dans des régions mal gérées et écologiquement critiques ou pour contenir la violence causée par des changements climatiques. Certains pays en voie de développement ont déjà l'impression que l'Occident prend le Tiers-Monde comme cible — pour protéger l'environnement ou les droits de la personne, ou pour empêcher la prolifération des armes dangereuses. Il leur semble que l'Occident manifeste une tendance croissante et moins restreinte à la promotion de son programme et au renforcement de l'ordre international par l'application judicieuse de pressions politiques et économiques, et par le recours à la force, au besoin.

Les populations du «Nord» pourraient bien estimer que la protection de l'environnement nécessite et légitime des interventions dans des pays du Tiers-Monde. Dans des zones importantes comme le sous-continent indien, le bouleversement des perspectives de développement en raison de désordres climatiques aurait de graves conséquences géopolitiques. Dans le cadre du Project on Environmental Change and Acute Conflict qu'elles mènent actuellement de concert et dont il est question dans le numéro de février 1993 du Scientific American, l'Université de Toronto et l'American Academy of Arts and Sciences examinent des études de cas illustrant une série de relations de ce genre. Le déséquilibre écologique entraîne des pénuries d'eau, de forêts et de terres fertiles qui provoquent des bouleversements, des migrations transfrontalières et des conflits violents. D'après les estimations, ces pénuries empireront avec «une vitesse, une complexité et une ampleur sans précédent dans l'histoire», et les conflits seront centrés non plus seulement sur l'accès aux ressources non renouvelables, mais aussi sur les ressources communes que sont les océans et l'atmosphère de la planète.

Les questions d'environnement et la sécurité nationale et internationale

Avec la fin de la guerre froide, il est devenu impératif et inévitable d'examiner des conceptions plus vastes de la sécurité nationale et internationale. Les questions d'environnement sont le symbole de la logique et de la complexité du nouveau programme, un nouvel esprit de la politique mondiale, différent de celui qui a caractérisé le vingtième siècle jusqu'à ces derniers temps.

Le conflit qui a sévi pendant la plus grande partie de ce siècle, celui qui a opposé les démocraties occidentales et les grands régimes totalitaires, la ligne de démarcation entre la démocratie et le totalitarisme vue par beaucoup comme la faille critique qui divise l'humanité. La tendance était alors d'associer la sécurité générale et la sécurité militaire, ainsi que la «politique en matière de sécurité» et la politique en matière de défense, même si les objectifs déclarés de la politique en matière de sécurité étaient toujours plus vastes.

Les questions d'environnement sont le symbole de ce qui semble pour plusieurs des traits saillants du monde de l'après-guerre froide, un monde marqué par de violents conflits régionaux, mais aussi par l'interdépendance et l'émergence d'une série de questions vraiment universelles. En Occident du moins, la santé de l'environnement mondial est généralement perçue comme un facteur qui est prépondérant pour la pérennité de la civilisation mais qui traverse une crise de plus en plus intense. En conséquence, le fait de relever le défi écologique nécessitera l'élaboration de nouvelles conceptions de la sécurité et de l'intérêt national, et de nouvelles formes d'action et de coordination. Le système politique et économique international en place, qui repose sur les intérêts particuliers des États et des industries, est considéré comme un élément primordial du problème d'environnement actuel. En effet, «l'environnement» est vu comme la question «mondiale» quintessentielle. Les questions écologiques reflètent le sentiment que le destin et la sécurité fondamentale des gens sont fortement façonnés par de vastes tendances impersonnelles de portée mondiale, et que les Canadiens doivent maintenant, de concert avec d'autres, faire face aux défis plus vastes que représentent les changements structurels et systémiques — écologiques, économiques, démographiques et sociaux.

Mécanismes internationaux

L'étroite relation entre la dégradation de l'environnement et les tensions internationales a été un des principaux thèmes du rapport Brundtland (Notre avenir commun) qui a attiré l'attention sur «l'émergence des menaces environnementales pour notre sécurité». Ce rapport a paru 15 ans après la tenue à Stockholm, en 1972, de la Conférence des nations sur l'environnement qui a mené à la création du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). Les tentatives faites à l'échelle internationale pour que l'ONU favorise à la fois le développement économique et la protection de l'environnement, deux notions qui forment aujourd'hui le concept du «développement durable» et qui ont été soulignées lors du Sommet de la Terre en juin 1992, ont de nouveau montré combien il est difficile de s'entendre sur le dynamisme et le rythme du changement, sur ceux qui en paieront le prix et sur la façon de procéder.

Même s'il existe des dispositions permettant au Conseil de sécurité de prendre des mesures lorsque des situations menacent la paix internationale ou «peuvent mener à des frictions internationales ou susciter un conflit» et même si la «sécurité de l'environnement» peut un jour être de la compétence de ce Conseil, le rôle que joue actuellement l'ONU en matière de protection et de sécurité de l'environnement se limite à servir de tribune pour la négociation d'engagements publics sur des normes de conduite et sur la solution pacifique de conflits. Des institutions internationales comme le GATT pourraient trouver des solutions transnationales aux problèmes liés à la protection de l'environnement en élaborant des mécanismes commerciaux et économiques pour faire respecter des normes de protection et de comportement. De fait, une nouvelle tribune vient tout juste d'être créée pour négocier des solutions transnationales aux problèmes posés par les questions d'environnement dans le cadre du nouveau régime commercial postérieur à l'Uruguay Round. Cependant, les travaux du GATT sont axés sur la séparation des questions commerciales et des questions d'environnement, du moins en l'absence d'un régime multilatéral qui les lient d'une façon convenue à l'échelle internationale. En 1991, un comité de règlement des conflits du GATT a décidé que les droits commerciaux d'un pays membre du GATT ne pouvaient être ni réduits ni suspendus parce qu'un processus utilisé par ce pays pour la production de biens ou de services suscitait l'opposition d'un autre pays. (Dans ce cas-ci, il s'agissait de l'embargo américain sur le thon mexicain parce que les pêcheurs mexicains utilisaient des filets qui capturaient des dauphins en même temps que les thons.) Le comité du GATT se prononçait en fait sur un problème plus vaste, à savoir que le GATT estime que les règlements sur l'environnement peuvent être, et sont souvent, des mesures protectionnistes déguisées, ce qui illustre les difficultés que pose le règlement des problèmes liés aux changements climatiques et à la dégradation de l'environnement par le recours à ce genre de réglementation indirecte.

Il ne s'agit pas de diminuer l'importance de la négociation et de la conclusion de traités régissant la protection de l'environnement. Il est d'ailleurs possible que la surveillance du respect de ces traités et la détection des infractions ou des cas de non-respect deviennent une mission et une activité importantes dans le secteur du renseignement.

L'environnement, arène stratégique

La prise de conscience des problèmes d'environnement plus sérieux et les préoccupations suscitées par leur ampleur et par leurs effets potentiellement graves sur la santé, les aliments, les déplacements de populations et la qualité de la vie ont contribué à l'apparition d'un sentiment, plus ou moins général, de la «valeur des écosystèmes qui fonctionnent et de leur absolue nécessité pour la vie humaine» [Jessica Tuchman Mathews, "Redefining Security", Foreign Affairs, Spring 1989]. L'incertitude provoquée par l'ampleur des changements écologiques en cours met en lumière le danger sous-jacent à ces changements. Des changements et des effets aussi marqués ont engendré un concept de la sécurité qui porte sur la santé et la stabilité des écosystèmes ainsi que sur les répercussions de ceux-ci sur la viabilité et le bien-être des êtres humains qui en dépendent. Les inquiétudes provoquées par les conséquences de la dégradation de l'environnement risquent de devenir une grave source de tension à l'échelle internationale et dans les relations entre les états. Il a été question du ciblage délibéré de l'environnement comme un aspect de la guerre et du rôle de l'environnement dans l'établissement des relations stratégiques entre le «Nord» et le «Sud». Il n'y alors qu'un petit pas à faire pour penser à l'environnement comme à une nouvelle arène stratégique — hostile pour certains — qui représente des menaces pour les intérêts fondamentaux des pays et des peuples.

Le rôle et les utilisations du renseignement

Un problème capital dans le règlement des questions d'environnement est le fait que les connaissances sont déterminantes, que la base des connaissances est rudimentaire et que les relations et les interdépendances sont complexes et pas encore bien comprises. Des techniques et des ressources du renseignement peuvent être consacrées à la sécurité et à l'écologie et avoir des dimensions politiques.

Un point, non typique mais explicatif, a trait à la façon dont les données rassemblées grâce aux techniques spécialisées utilisées par les services de renseignements peuvent servir non seulement pour surveiller des dangers qui pèsent actuellement sur l'environnement, tel l'état de réacteurs nucléaires dangereux en Europe de l'Est, mais aussi pour faire avancer les connaissances scientifiques sur les questions d'environnement. La collecte de renseignements peut apporter des données importantes sur les changements de l'environnement. À cet égard, des développements importants ont eu lieu aux États-Unis, grâce à une série unique de «moyens techniques nationaux».

Le vice-président Al Gore, lorsqu'il était sénateur du Tennessee, a inauguré la tenue de réunions entre des environnementalistes et des officiers de la marine américaine et, à la suite de ces réunions, la marine a accepté de divulguer des données jusque-là secrètes afin d'examiner comment les ressources du renseignement peuvent être utilisées à des fins écologiques. En juin 1990, Sam Nunn, président du Senate Armed Services Committee, a proposé d'utiliser davantage les technologies de la sécurité nationale pour s'attaquer aux problèmes écologiques, qu'il a qualifiés de «menace croissante pour la sécurité nationale». Dans le cadre d'un des projets entrepris par la suite, des fonds du budget de la Défense ont été affectés à des recherches liées à l'environnement. Les informations recueillies par les satellites de photographie aérienne et de surveillance radar, les avions, les navires et les sous-marins pourraient permettre une observation détaillée de modèles importants en matière d'environnement des trente et quelques dernières années, de données obtenues de façon très systématique et consignées pour la plupart sous forme numérique, ainsi que de données susceptibles de fournir des indications et de réduire l'incertitude liée aux tendances, p. ex. déterminer si nous sommes vraiment en période de réchauffement mondial. Les données obtenues grâce à la surveillance radar par satellite pourraient apporter des indications sur les changements topographiques, les taux et les modes d'érosion, la végétation, la déforestation, la désertification, les changements du littoral, la hauteur des précipitations, l'enneigement et la diminution des ressources dans les régions du monde qui font l'objet d'une surveillance régulière.

Les initiatives de Gore et du Council on Foreign Relations et les rencontres connexes ont eu deux résultats : 1) une entente a été conclue sur l'ouverture des archives aux environnementalistes, qui a marqué le début d'un processus de rencontres et d'échanges entre des «groupes de reconnaissance» d'autorités scientifiques et du renseignement afin de déterminer les genres de données qui seraient les plus utiles pour améliorer la connaissance de l'environnement, ainsi que les modalités de la communication des données qui permettraient de protéger les sources et les méthodes; et (2) une directive présidentielle, publiée en mai, prévoit que l'obtention de données sur les questions d'environnement figurera dans la mission de surveillance et de reconnaissance du renseignement américain.

Interrogé lors de son audience de confirmation, le 2 février, sur ce que le renseignement pourrait faire dans le secteur de l'environnement, James Woolsey Jr., DCI, a parlé des efforts du vice-président Gore, puis il a indiqué que la communauté du renseignement était passé à «une deuxième étape de travail». Il a qualifié les travaux en cours de «très énergiques» et précisé que les perspectives étaient «passionnantes et [présentaient] de bonnes possibilités pour que ces biens du renseignement soient utilisés ... [pour le] bénéfice de tous, non seulement aux États-Unis mais dans le monde entier».

D'ailleurs, la presse populaire parle maintenant du rôle du système intégré de surveillance sous-marine pour ce qui est de mesurer la formation des glaces, les changements de température océanique et l'activité sismique, et de surveiller les baleines. Utilisé avec des satellites, ce système permet aussi de contrôler la pêche illégale à la baleine ou le déversement illégal de produits chimiques.

Augmentation de l'utilisation et de l'importance du renseignement dans la politique gouvernementale

Il y a peu de chances que les menaces liées à l'environnement dominent le programme mondial en matière de sécurité, du moins à court ou à moyen terme. Cependant, il est justifié d'accorder une certaine priorité et de consacrer une certaine énergie intellectuelle à l'environnement. Dans le cadre de sa politique en matière de sécurité, le Canada travaille traditionnellement en étroite collaboration avec des alliés de même opinion afin d'éloigner les menaces de ses rives. Le thème classique de cette politique - menaces posées par des ennemis actuels et éventuels - reste pertinent. Cependant, il semble que s'y ajoutent maintenant des défis suscités par des tendances impersonnelles et des changements systémiques mondiaux, des défis qui risquent d'être différents des défis familiers tant par leur nature que par leur importance.

Lorsqu'une menace traditionnelle commune diminue, l'impression de partager les mêmes intérêts baisse et l'alliance habituelle s'estompe, surtout si les alliés sont de plus en plus perçus comme des rivaux dans le grand jeu des nations, notamment dans le domaine économique. Parallèlement, des activités de renseignement efficaces et bien coordonnées deviennent encore plus, et non moins, nécessaires à mesure que la grosseur, les capacités et l'importance des forces militaires diminuent. L'«ordre mondial» et la sécurité ne sont pas des situations naturelles, mais résultent des politiques en vigueur et de l'action politique.

Pour être utile à la politique (et vu comme tel) et pour favoriser la coopération nécessaire avec d'autres intervenants au Canada et à l'étranger, le renseignement qui est au service de cette politique doit porter sur les forces importantes de changement qui touchent la société et sur leurs répercussions au Canada. Personne ne veut exagérer la possibilité que l'environnement remplace l'impression de menace commune qui était liée à la guerre froide. Cependant, la question de l'environnement comporte des thèmes clés. Elle est cruciale, mondiale et quintessentielle, et jugée supérieure à l'idéologie. Elle constitue en quelque sorte un concept unificateur qui relie toute une gamme de problèmes dont le traitement efficace nécessite des stratégies connexes, transnationales et complexes. Elle est un élément de la politique générale, de la politique étrangère, des relations du Canada avec d'autres États et de la participation du Canada à des organismes internationaux.

Comme l'avait noté l'architecte Mies van der Rohe, Dieu et le diable sont dans les détails. Il faudrait procéder à une étude soignée et détaillée pour préciser les menaces liées à l'environnement auxquelles le Canada fait face et les rôles que le renseignement peut jouer, d'une manière ou d'un autre, pour les conjurer ou les régler. Face aux questions d'environnement, il faut normalement penser d'abord à l'expertise et aux ressources des communautés scientifiques, industrielles et universitaires, et des organismes gouvernementaux ordinaires qui n'appartiennent pas au milieu du renseignement. Pour déterminer de façon aussi précise que possible la manière dont le renseignement peut contribuer à la sécurité de l'environnement, il importe également d'établir une distinction entre les rôles joués par le renseignement à cet égard et les rôles joués par ces organismes et institutions.

Il conviendrait peut-être aussi d'examiner plus en détail la question suivante : Le renseignement canadien peut-il jouer un rôle utile et contribuer à rendre disponibles des connaissances scientifiques et gouvernementales canadiennes (tout en protégeant les sources et les méthodes) qui ont trait à l'environnement et qui ne peuvent être obtenues que grâce aux ressources uniques du renseignement américain, ou au travail d'autres services de sécurité et de renseignements? Ou, plus généralement encore, le renseignement canadien peut-il jouer un rôle dans l'examen de la façon dont des informations susceptibles de contribuer considérablement à la détermination et au traitement de graves menaces pour la sécurité de l'environnement peuvent être diffusées et utilisées très efficacement à l'échelle internationale?

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