ARCHIVÉ : Commentaire N° 5 : De Klerk et l'ordre public en Afrique du Sud

Commentaire N° 5 est archivée.

Professeur R. D'A. Henderson

Août 1990
Non classifié

Note du rédacteur : Ce numéro de « Commentaire » est consacré au premier d'une série de trois articles sur la situation en Afrique du Sud, rédigés par le professeur R. D'A. Henderson, spécialiste dans la Direction de l'analyse et de la production (EAP) du SCRS.

Avertissement : Le fait qu'un article soit publié dans Commentaire ne signifie pas que le SCRS a confirmé l'authenticité des informations qui y sont contenues ni qu'il appuie les opinions de l'auteur.

---

Depuis qu'il a été élu président de la République d'Afrique du Sud, M. F.W. de Klerk a lancé une sur surprenante série d'initiatives politiques visant à régler pacifiquement le conflit racial qui sévit dans ce pays. Ses efforts pour arriver à une « solution négociée » sont cependant toujours entravés par la violence exercée par des extrémistes politiques et racistes et il subit de plus en plus des pressions l'incitant à traiter avec fermeté la question de « l'ordre public ».

Au cours de sa récente tournée de neuf pays européens, M. de Klerk a été interrogé, à Bruxelles, sur la menace que représente la droite en Afrique du Sud (et sur les allégations selon lesquelles des armées privées seraient constituées) et a répondu comme suit :

Cette déclaration est intéressante pour trois raisons. Premièrement, elle est explicitement non raciale, car elle inclut tous les Sud-Africains dans son cadre de référence. Deuxièmement, elle fait référence aux infractions à « la loi », donc à toutes les mesures législatives que le parlement sud-africain, dominé par les Blancs, a adoptées concernant les questions raciales et la sécurité. Troisièmement, elle ne contient aucune définition du concept de « l'ordre public » dans le contexte sud-africain.

DÉFINITION DE « L'ORDRE PUBLIC »

Dans la plupart des pays occidentaux, une approche axée sur « l'ordre public » signifie maintenant un engagement ferme du gouvernement à faire respecter la loi, de vastes pouvoirs étant pour ce faire accordés aux organismes nationaux chargés de l'application de la loi. Les défenseurs des droits civils qui critiquent les politiques subséquentes voient cependant les demandes du gouvernement en faveur de « l'ordre public » comme un renforcement du statu quo ou une concrétisation des valeurs conservatrices au sein de leur société.

En Afrique du Sud, le concept de « l'ordre public » signifiait en général, jusqu'à récemment, le maintien de l'autorité de la minorité blanche et des politiques gouvernementales à l'appui de la ségrégation raciale, ou apartheid. Interchangeable en fait avec celui de la « sécurité interne », il désignait essentiellement le maintien de la sécurité et de la prospérité de la population blanche en Afrique du Sud. La primauté de ce point de vue, maintenant orthodoxe, a toutefois changé au cours des dix-huit derniers mois, à la suite de l'apparition au sein du Parti national d'un consensus sur le fait que l'apartheid avait échoué en tant qu'instrument de préservation à long terme de la culture « blanche » (afrikaner) et qu'il fallait s'entendre avec l'opposition extra-parlementaire et plus particulièrement le Congrès national africain (ANC), sur un « programme politique » qui pourrait assurer la « sécurité » des Blancs à l'avenir.

Il est possible de donner deux interprétations du concept de « l'ordre public » :

1. une interprétation générale traditionnelle, à savoir l'adhésion à la conservation et au maintien de l'autorité et des privilèges des Blancs;
2. une nouvelle interprétation limitée réformiste, à savoir la garantie de la sécurité matérielle des Blancs pendant la période de transition découlant de la mise en oeuvre d'un nouveau processus politique.

L'ÉTAT D'URGENCE

La proclamation de l'état d'urgence le 12 juin 1986, après l'imposition graduelle de mesures d'urgence dans plusieurs districts administratifs, était dans la ligne de la vision générale traditionnelle de « l'ordre public ». Le gouvernement du Parti national, sous M. P.W. Botha, avait déclaré l'état d'urgence dans l'ensemble du pays afin de contrôler l'agitation politique et la violence qui s'intensifiaient, en particulier dans les townships, et aussi afin de riposter aux critiques de la droite, tant au sein qu'à l'extérieur du Parti national, selon lesquelles « le statut, la sécurité et le niveau de vie » des Blancs étaient menacés.

Ces mesures d'urgence n'ont que très peu augmenté les nombreux pouvoir qu'exerçaient déjà les forces de sécurité du gouvernement, y compris la police sud-africaine (SAP) et les forces armées sud-africaines (SADF), et qui permettaient notamment de contourner les tribunaux et de détenir les gens sans procès, d'interdire les organisations et les activités politiques, de suspendre la publication des journaux et de censurer le discours public sur les lois existantes. Le fait que ces « nouvelles » mesures mettaient les forces de sécurité à l'abri de toute poursuite juridique constituait toutefois un nouveau pouvoir important, compte tenu surtout du nombre croissant de morts et du déploiement accru des troupes des SADF qui patrouillaient les townships.

Un recours aussi massif aux forces de sécurité par le gouvernement avait également eu lieu lorsque M. Botha était ministre de la Défense de 1966 jusqu'à 1978, année où il est devenu chef du Parti national. En mars 1975, M. Botha avait annoncé au parlement, composé uniquement de Blancs, qu'en raison de la perception de l'existence d'un « assaut communiste total » contre la République d'Afrique du Sud, il fallait avoir une « stratégie totale », et celle-ci est devenue la politique du gouvernement lors du dépôt du White Paper on Defence de 1977. Selon cette « stratégie nationale totale », M. Botha, d'abord comme ministre de la Défense, puis comme Premier ministre (et enfin comme président de la République) a cherché à s'assurer que la sécurité « totale » de l'État sud-africain ne soit pas confiée seulement aux SADF, pour ce qui est de la sécurité extérieure, et à la SAP, pour ce qui est de la sécurité interne, mais qu'elle soit plutôt étroitement coordonnée par les divers ministères du gouvernement et les diverses forces de sécurité.

Pour ce faire, M. Botha a compté de plus en plus sur le Conseil de sécurité de l'État (SSC), qui a fini par être dominé par les membres des SADF qu'il y avait nommés. Par l'intermédiaire de son appareil de sécurité nationale (NSMS), l'équivalent du système d'administration civil, le SSC a pu imposer des politiques en matière de sécurité approuvées par le président de la République. En effet, sous M. Botha, le gouvernement sud-africain a établi un processus décisionnel ne relevant que du président de la République lui-même et assurant l'efficacité du « maintien coercitif » de l'ordre public dans le pays. Bien que son gouvernement ait proposé quelques réformes politiques limitées, M. Botha a « renoncé » à leur mise en oeuvre dans son provocant « discours du Rubicon », en août 1985, lorsqu'il a dénoncé les incessantes activités perturbatrices des « ennemis de l'intérieur et de l'extérieur » de l'Afrique du Sud.

Lors de renouvellement des pouvoirs extraordinaires du gouvernement pour une quatrième année en juin 1989, M. Botha était toujours président de la République, alors que M. de Klerk, bien que futur président, n'était que chef du Parti national. À cette occasion, Adriaan Volk, ministre de la Loi et de l'Ordre, responsable des forces de police au Cabinet, avait déclaré que l'état d'urgence était nécessaire, car le « climat révolutionnaire » ne s'était pas calmé. Il prévoyait une escalade de la violence politique avant la tenue des prochaines élections, auxquelles seuls les Blancs allaient voter.

À maintes reprises, on a dit que les négociations en Afrique du Sud devaient se tenir dans un « climat de paix » pour pouvoir progresser, ce qui signifie qu'il faut d'abord régler les conflits violents dans le pays. La solution de ces conflits continuera de dépendre, dans une large mesure, des idées et des choix du président de Klerk. Dans ce contexte, une analyse de ce que M. de Klerk entend par « ordre public » pourrait fournir un indicateur important des décisions et des politiques futures de son gouvernement en matière de sécurité intérieure en Afrique du Sud, surtout à court terme.

CE QU'ENTEND M. DE KLERK PAR « ORDRE PUBLIC »

L'utilisation énergique qu'a faite M. de Klerk du concept de « l'ordre public » lors de sa conférence de presse à Bruxelles était peut-être un moyen de réfuter directement et avec force, à l'intention des auditeurs sud-africains, les critiques sévères que venaient de formuler son prédécesseur en tant que président de la République. Dans une entrevue donnée au journal de langue afrikaner, Rapport, l'ex-président P.W. Botha avait déclaré qu'il désapprouvait l'orientation prise par le Parti national sous M. de Klerk. « N'hésitant pas à se référer au concept de « l'ordre public », M. Botha avait ajouté que, bien qu'il ait été et [qu'il] soit toujours un réformateur » , il croyait que « l'ordre public devait être maintenu et la sécurité du pays assurée [c'est nous qui soulignons] ». Ces critiques de M. Botha reflètent bien l'interprétation traditionnelle qui est faite du concept de « l'ordre public » en Afrique du Sud.

Auparavant, M. de Klerk évitait de faire directement référence à « l'ordre public » en Afrique du Sud. Il utilisait plutôt des termes comme « violence » ou « agitation », dans leur sens générique, surtout lorsqu'il était question de l'état d'urgence en vigueur depuis quatre ans dans l'ensemble du pays, ou du besoin de garantir la « sécurité des Blancs » en tant que fonction fondamentale du gouvernement. Dans le premier grand discours politique qu'il a prononcé au Cap devant l'Assemblée composée uniquement de Blancs, après avoir été élu en février 1989 à la direction du Parti national pour remplacer M. P.W. Botha, M. de Klerk a fait la déclaration suivante :

Bien qu'il ait indiqué que la sécurité de la population blanche était au centre de ses préoccupations, M. de Klerk l'a placée dans le contexte de la non-viabilité du système « injuste » de l'apartheid ou de la domination des Blancs. Il se distinguait ainsi de ses prédécesseurs à la tête du Parti national qui percevaient « l'ordre public » comme le maintien du statu quo, c'est-à-dire de l'apartheid. À ce moment-là pourtant, son discours n'allait guère plus loin que les demandes de réformes faites antérieurement par le gouvernement en Afrique du Sud. Sous son prédécesseur immédiat, M. P.W. Botha, ces demandes n'avaient finalement mené qu'à la « militarisation » du processus décisionnel du gouvernement du Parti national et de ses mécanismes de réponse dans le domaine de la sécurité intérieure et à la mise en oeuvre de mesures de répression en vertu de l'état d'urgence.

Pendant la campagne d'août et de septembre 1989 menée à l'occasion des élections générales réservées aux Blanc, M. de Klerk a misé sur un programme qui préconisait une « solution politique négociée » tout en « assurant la sécurité », conformément au « plan d'action » quinquennal du Parti national (NP) approuvé en juin. Il a déclaré à maintes reprises qu'il ne négocierait jamais avec l'ANC, à moins que celle-ci renonce unilatéralement à la violence. L'électorat blanc a renouvelé le mandat du gouvernement du Parti national, mais avec une majorité parlementaire réduite quoiqu'encore manoeuvrable. Additionnant les votes pour le Parti national (47 %) et pour le Parti démocrate (25 %), opposé à l'apartheid et favorable à la tenue de négociations, M. de Klerk a pu affirmer que 72 % de l'électorat appuyait sa recherche d'une solution négociée, ou d'une solution « réformiste » lorsque celle-ci était présentée aux médias internationaux en Occident.

Ce qui n'était pas dit mais qui aurait pu l'être, c'est que, si on additionnait les votes pour le Parti national (47 %) et pour le Parti conservateur (28 %), favorable à l'apartheid et à la sécurité intérieure, 75 % de l'électorat appuyait une politique axée sur « l'ordre public » forte et peut-être même renforcée. Malgré son programme électoral demandant la fin des politiques de l'apartheid et le début de négociations politiques, même le Parti démocrate appuyait une augmentation des fonds consacré aux forces de police pour lutter contre la violence et la criminalité en hausse dans le pays.

Bien qu'il ait été manifestement ambigu d'insister sur le soi-disant mandat en faveur du « lancement de réformes » et de passer sous silence la « garantie de la sécurité », cette attitude peut s'expliquer comme une manoeuvre politique délibérée de la part de M. de Klerk. En soulignant publiquement les aspects liés au « lancement de réformes », M. de Klerk pouvait affirmer avoir un mandat de l'électorat blanc pour ces réformes et se présenter à l'étranger comme un dirigeant sud-africain « réformiste ». Il devait toutefois assurer aussi son électorat blanc de son engagement continu envers la « sécurité intérieure », ce qu'il a fait en septembre lors de son discours d'investiture. Il a alors déclaré qu' « au cours des cinq prochaines années, le gouvernement [sud-africain] concentrerait ses efforts dans cinq secteurs essentiels », dont l'un était le « traitement avec fermeté du terrorisme, de la violence et de l'agitation », et il a tenté de le faire en ramenant le contrôle des forces de sécurité gouvernementales sous la direction du Cabinet, en éliminant l'appareil de la sécurité nationale dominé par les SADF et en chargeant les officiers supérieurs de la SAP de s'intéresser davantage aux activités criminelles qu'aux activités politiques.

Puis, dans son discours du 2 février 1990 au parlement sud-africain, M. de Klerk a annoncé que des organisations politiques auparavant illégales n'allaient plus être interdites, et parmi celles-ci on retrouvait l'ANC, le Congrès panafricain (PAC) et le Parti communiste sud-africain (SACP); cette mesure allait permettre de « s'engager dans une nouvelle phase » et de passer de la « confrontation et [de la] violence » à « un débat sur des points de vue politiques et économiques dans le cadre du processus de négociation ».

Lors d'entrevues ultérieures, M. de Klerk a expliqué ce « nouveau climat » en parlant de « deux parallèles de développement » : 1) le maintien d'un gouvernement efficace et le maintien de l'ordre, et 2) « la nécessité de créer un nouveau processus [politique] ». Bien qu'il ait souligné de façon significative qu'il s'agissait de décisions prises par le Cabinet tout en tirer, donc d'un « effort d'équipe », il a reconnu que « ce qui [avait] traversé [son] esprit, c'était des sujets graves et la certitude de devoir mettre fin à la violence et de rendre le pays de nouveau florissant » [c'est nous qui soulignons]. Il a en outre fait remarquer que des « erreurs avaient été faites en Rhodésie [Zimbabwe]. La possibilité de négociations constructives existait, mais elle n'a pas été utilisée. » Dans son discours au parlement, il a aussi parlé de facteurs de motivation, comme les événements en Europe de l'Est, en Union soviétique et en Chine, l'année 1989 où le « communisme stalinien a expiré » et les graves problèmes économiques de l'Afrique.

Depuis ce discours et depuis la libération de Nelson Mandela le 11 février, l'existence d'une incompatibilité fondamentale entre le « nouveau climat politique » et les mesures de sécurité sévères toujours en vigueur en vertu de l'état d'urgence devenait de plus en plus évidente.

Le 7 juin 1990, M. de Klerk a donc annoncé la fin des pouvoirs extraordinaires du gouvernement dans trois des quatre provinces du pays, à l'exception du Natal. S'adressant au parlement, il a déclaré ce qui suit :

Il a terminé son discours en soulignant que « la nouvelle Afrique du Sud doit offrir, de manière juste, la participation et la sécurité à tous ses habitants ». Ses demandes pour que soit garantie en Afrique du Sud la sécurité de « tous [les] habitants » comprennent implicitement la sécurité des Blancs, un reflet de sa conception de « l'ordre public » comme étant la garantie de la sécurité de la population blanche.

L'ANC a toutefois répondu que le gouvernement sud-africain « [jouissait] toujours d'un grand nombre de pouvoirs qu'il avait obtenus en vertu du décret sur les mesures d'urgence » partout dans le pays et que, l'état d'urgence n'ayant pas été levé au Natal, « sa continuation [là-bas] exacerbe la violence ». Le vice-président de l'ANC, Nelson Mandela, a été encore plus loin, disant que « la police [SAP] continue de tuer [les Noirs] et de les agresser lors de manifestations pacifiques » et que le « gouvernement [sud-africain] semble dans l'impossibilité de la maîtriser ».

RÉPERCUSSIONS DE LA FUTURE ORIENTATION POLITIQUE DE DE KLERK

Dans une entrevue qu'il a donnée à la chaîne de télévision britannique ITV, avant sa tournée européenne, M. de Klerk a déclaré :

Compte tenu de cette vision réformiste de « l'ordre public », le gouvernement de Klerk devrait poursuivre des politiques de sécurité intérieure qui respecteront une série de paramètres de base. Selon ces politiques, le « gouvernement » conservera suffisamment de pouvoirs d'application de la loi pour assurer la sécurité des Blancs pendant toute la période de transition et au-delà, mais ces pouvoirs ne seront pas oppressifs, qu'il s'agisse de perception des droits de la personne ou de mise en application, au point de constituer un obstacle au processus de négociation. Quelles seront les répercussions de cette vision sur les forces de sécurité du gouvernement, y compris les services de renseignement?

D'après les annonces faites depuis septembre 1989 au sujet de la politique du gouvernement, M. de Klerk et les principaux ministres de son cabinet semblent avoir adopté un programme qui compte davantage sur « le maintien de l'ordre avec un recours minimal à la force » contre la violence régionale, tout en étant prêt à utiliser les troupes des SADF comme « démonstration de force » au besoin. Cette démarche accorde une plus grande importance à l'utilisation des organismes gouvernementaux pour la collecte et l'analyse de renseignements qui permettront d'être au courant de l'escalade de la violence et des intentions des groupes extrémistes. Elle se heurte toutefois à un double obstacle :

1. les critiques paradoxales de l'ANC selon lesquelles le gouvernement de Klerk ne veut pas utiliser ses forces de sécurité pour mettre fin à la violence, en particulier au Natal, et la condamnation simultanée de la police sud-africaine en tant que source de la violence contre les Noirs; 
2. afin de recourir à la force le moins possible, le gouvernement s'efforce de compter davantage sur les unités de la SAP, qui perdent cependant régulièrement des membres (surtout des Blancs) en raison du moral bas, des salaires peu élevés et des risques croissants que comportent les opérations.

Bien qu'il soit possible de déterminer les paramètres dans le cadre desquels M. de Klerk élaborera les politiques de son gouvernementale sur « l'ordre public », un concept auquel il fait référence depuis récemment dans presque toutes ses déclarations sur la violence, cette élaboration sera subordonnée à deux points. Premièrement, la nécessité de déterminer les divers types d'actes de violence perpétrés dans le contexte de la situation en Afrique du Sud, et deuxièmement, l'examen des instruments dont dispose le gouvernement pour contrôler les actes de violence, que ceux-ci soient commis dans le pays ou que leur exécution soit prévue hors de ses frontières.

---

Commentaire est publié régulièrement par la Direction de l'analyse et de la production du SCRS. Si vous avez des questions sur la teneur du document, veuillez vous adresser au Comité de rédaction à l'adresse suivante:

Les opinions susmentionnées sont celles de l'auteur qui peut être joint en écrivant à l'adresse suivante:

SCRS 
Case postale 9732 
Succursale T 
Ottawa (Ontario) K1G 4G4
Télécopieur: 613-842-1312 

ISSN 1192-277X
N° de catalogue JS73-1/5